作者

李保华，国家开发银行河北分行副行长、秘鲁工作组组长；张永，国家开发银行河北分行国际合作业务处处长；李志平，国家开发银行秘鲁工作组副组长；袁琳，国家开发银行秘鲁工作组组员

文章

《开发性金融研究》年第3期

■随着稳步发展，秘鲁基础设施领域对私人投资的需求日益迫切。本文对秘鲁基础设施领域特许经营权模式产生的背景、意义及该领域的投资现状进行了简要阐述，介绍了秘鲁基础设施领域特许经营权项目的立项和运作流程及融资机制，并提出两种探索方案。最后，本文分析了秘鲁钦切洛机场建设项目案例，提供了实际参考。

一、秘鲁基础设施领域特许经营权投融资现状

（一）秘鲁的私有化与基础设施建设

1.20世纪90年代秘鲁的私有化浪潮

20世纪90年代初，藤森政府主导的秘鲁经济改革如火如荼地开展起来：首先，秘鲁政府修改了宪法，在新制定的《年宪法》中明确规定“坚决实行建立在私人积极性基础上的市场经济体制”。随后，政府实施了一系列市场经济体制改革，包括重新确定国家在经济中的作用、取消国家对经济的干预、确保私有制和自由的企业竞争等，并为此执行了大规模的私有化。据统计，年-年间，秘鲁政府出售国有资产收入达78亿美元。

2.秘鲁基础设施领域的私有化进程

20世纪90年代前，秘鲁的基础设施均由国有企业拥有和运营，但多经营不善，资金缺乏。这些国有企业除了拥有政府的授权外，在国际、国内金融市场中难以筹措资金。为了促进私人投资于基础设施项目和减少政府在这一领域的开支，年秘鲁政府大力推行拍卖和授予特许权的方式，同时制定多项惠及外国投资的政策（例如外国投资者的国民待遇、签署税收稳定协议、与32个国家签订投资保护协定等），开始剥离国有资产和实行国有公司私有化。改革措施改善了投资环境，增强了外国投资者和国内私营部门的信心。20世纪90年代中期，秘鲁政府转变重心，从现有基础设施的私有化过渡至对能源、交通及机场等新项目实行BOT特许经营。然而，由于当时秘鲁国内经济处于下行期，且政局动荡，上述改革并未取得预期效果。

进入20世纪后，秘鲁政府建立私人投资促进署（AgenciadePromociondelaInversion，以下简称Proinversion），实行新的BOT特许经营模式。一是授予贷款人“干预”（Step-in）权，即贷款人可以作为直接受益人获得一部分项目终止赔偿；二是在授予特许经营时，设定与美元挂钩的、考虑通货膨胀的收益率，以保证私营部门不仅能收回投资，还能有合理的盈利。然而这种模式的缺陷——无法分散建设和运营风险（如在收费公路项目中，因人口密度低和有效交通连接不足，导致道路收费难以覆盖建设和运营成本），使得银行等金融机构不愿提供资金支持。

年，秘鲁政府在该模式基础上引入政府补贴以分散建设和运营风险，“联合融资（co-finance）BOT”应运而生。联合融资BOT中，政府为基础设施项目提供稳定的资金补贴，中标方可质押政府补贴收益权或将该权益资产证券化，以获取国际及本土养老金、商业银行及资本市场资金的进入。在新模式中，法律允许借款人向银行质押特许经营权，银行也可在融资阶段要求修改特许经营协议，或因原受让人未能履行程序，向政府申请更换特许经营权受让人。

3.PPP模式的重要作用

PPP模式有效减轻了秘鲁政府投资风险，使政府有限的财政资金能带动更大规模的基础设施投资，且降低了项目运作风险，避免投资失误。年-年2月间，秘鲁境内共14个项目采用了PPP模式，涉及总投资约亿美元。

表1年-年2月间，秘鲁PPP项目情况表

序号

项目名称

中标日期（日/月/年）

特许经营期限（单位：年）

预计投资额（单位：百万美元)

领域

1

利马地铁2号线和法乌赛特大道(Av.Faucett)-甘佰塔大道（Av.Gambetta）支线建设工程

28.03.14

35

交通

2

库斯科钦切罗（Chinchero）国际机场

25.04.14

40

交通

3

圣马丁港

30.04.14

30

.8

交通

4

利马市拉普拉尼西（LaPlanicie）-因都特里亚（Industriales）千伏输电线及变电站

29.05.14

30

35.4

电力

5

古埃拉普（Kuelap）空中索道

30.05.14

20

17.9

旅游

6

莫约班巴（Moyobamba）–伊基多斯（Iquitos）千伏输电线及变电站

05.06.14

30

.2

电力

7

南部秘鲁天然气管道发展及秘鲁电力安全升级工程

30.06.14

24

油气

8

监狱安全电子科技服务工程

30.06.14

25

4.1

监狱

9

利马圣宝哈区全国儿童健康研究院管理项目

25.07.14

10

-

医疗卫生

10

富丽亚帕塔（Friaspata）-莫耶帕塔（Mollepata）千伏输电线和/60千伏变电站

07.08.14

30

38.8

电力

11

阿桑卡罗（Azángaro）–胡利阿卡（Juliaca）–普诺（Puno）千伏输电线

12.02.15

30

36.8

电力

12

卡拉彭哥（Carapongo）变电站I期及联网线路工程

22.07.15

30

42.7

电力

13

蒙塔沃（Montalvo）-劳斯艾罗埃（LosHéroes）千伏输电线和变电站

16.12.15

30

20.2

电力

14

全国公共通讯服务唯一特许经营权

26.05.16

20

通讯

合计

.9

资料来源：秘鲁私人投资促进署

（二）秘鲁基础设施领域投资缺口

近10年来，秘鲁经济保持高速增长的同时，通货膨胀率、公共债务保持低水平，本外币汇率保持稳定。秘鲁经济在快速发展的过程中，贫富差距加大、区域发展不平衡、基础设施瓶颈等问题越发突出，特别是基础设施发展缓慢已制约秘鲁经济快速增长。秘鲁全国基础设施建设协会(AFIN)会长普里亚勒认为,如果秘鲁经济增长保持在6%,或者进一步提升,那么就应该优先考虑并建设基础设施。

基础设施始终是秘鲁政府的关切。秘鲁总统乌马拉年4月访华期间曾表示，秘鲁希望在基础设施等领域吸收亿美元投资。基础设施建设同样是秘鲁库琴斯基新政府工作议程的重点之一，他在就职仪式上承诺将会减少个体投资的障碍，欢迎对基础设施建设进行投资。年，库琴斯基于9月12日至16日对中国进行国事访问，出访目的之一即为铁路、港口等基础设施寻求投资。

根据秘鲁基础设施建设协会（AFIN）公布的最新数据，-年秘鲁基础设施投资缺口高达.49亿美元，最需要投资的行业是交通、能源和电信。

表16-年秘鲁基础设施投资缺口行业分布

单位：亿美元

序号

行业

投资缺口

其中：年-年投资缺口

其中：-年投资缺口

金额

比例

金额

比例

金额

比例

1

交通

.99

36%

.53

31%

.46

40%

2

能源

.75

19%

.88

17%

.87

21%

3

通讯

.36

17%

.03

18%

.33

16%

4

卫生

.44

12%

94.72

14%

94.72

10%

5

给排水建设

.52

8%

69.7

10%

52.82

6%

6

水利

84.77

5%

45.37

7%

39.4

4%

7

教育

45.68

3%

25.92

4%

19.76

2%

合计

.49

%

.15

%

.34

%

资料来源：AFIN

根据秘鲁利马商会（CCL）经济研究部门发布的报告，过去十年中，秘鲁年均基础设施投资规模大约为25亿美元，仅占国内生产总值的2.3%。如果按占国内生产总值6%计算（中国的基础设施投资约占GDP的10%，东南亚国家最低为6%，发达国家普遍为5%至6%），则秘鲁每年基建投资应该增加两倍，约55亿美元。

（三）特许经营权运作机制

秘鲁PPP项目主要采用“特许经营权”模式，此类项目中特许经营权受让人承担项目设计、融资、建设、运营和维护责任。PPP项目根据发起主体不同，分为“政府发起”（publicinitiative）和“私人发起”（privateinitiative）；根据项目投资是否有政府财政补贴可分为“自给自足项目”（self-sustainable）和“联合政府融资项目”（co-finance）。

Proinversion成立于2年，是秘鲁国家管辖范围内PPP项目的组织部门，为非营利性质半官方投资中介机构，专门负责引导私人投资于国家大型公共项目。项目必须满足下列任意条件方可列入Proinversion的开发计划：1.总投资超过UIT（UIT全称UnidadImpositivaTributaria，秘鲁财政税收单位，年1UIT=索尔），约合万美元；2.项目涉及多个产业。

Proinversion的私人投资促进机制如下：

1.项目准入

Proinversion主办的特许经营权项目既可由公共部门推荐，也可自行设计。

中央政府政府直属部门的项目在得到Proinversion理事会（Steeringcouncil）通过后即可由Proinversion接手并展开招投标。Proinversion同样有权通过其公共投资专项委员会设计基础设施或公共服务内容的公共投资项目。其他地方基础设施建设类项目则由中央政府直属部委下属的各部门投资委员会负责。

图1特许经营权项目Proinversion准入流程

2.特许经营权项目机制参与方

Proinversion由理事会（Steeringcouncil）总体负责，下设专门委员会（Special







































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